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      從“導淮”到“治淮”——我國治理淮河的歷史進程及其啟示
      發布時間: 2021-04-20 瀏覽次數: 491

      《光明日報》20201222日第15版刊發我校校長吳春梅教授論文,現將全文轉載如下:

        

      淮河發源于河南的桐柏山,全長約1000公里,是我國重要的南北自然地理與人文地理分界線?;春幼鳛樗臑^(長江、黃河、淮河、濟水)之一,曾經獨流入海。自1194年(南宋紹熙五年)黃河奪淮,淮河入海水道不斷受到侵蝕,1855年(清咸豐五年)黃河在銅瓦廂決口,改由大清河入海,結束了黃河奪淮的歷史,“導淮”呼聲與各種導淮方案隨之出現。新中國成立后,黨和國家高度重視淮河治理,淮河成為我國從水利工程上進行全面治理的第一條河流,經多年不懈努力,淮河流域逐步實現人與環境的和諧共生。綜觀我國治理淮河的歷史過程,呈現出從“導淮”到“治淮”的演變趨勢,其中蘊含的歷史經驗與啟示對我們更好地治理淮河,實現人口、資源、環境協調發展具有重要現實意義。

      “導淮”主張由江蘇淮安士紳丁顯于1866年(清同治五年)提出。近代著名實業家張謇也曾對“導淮”進行深入研究,他指出,淮河災害頻發,根源在于:“入海路斷,入江路淤,水一大至,漫溢四出”(《請速治淮疏》,《張季子九錄·政聞錄》卷十)。治本之策即導淮入海,暢通淮河入海通道,這樣不僅可以減輕淮河水災,也有助于減輕汛期長江的防洪壓力。他不僅重視對導淮人才的培養,設立專門培養導淮人才的學校,還運用科學手段對淮河進行測量,并在此基礎上提出《江淮水利局施工計劃書》,在綜合分析防洪、灌溉、航運的基礎上,提出了淮水入江、入海的具體辦法。從這一時期提出的各種方案來看,盡管在入海通道的選擇、入海水量的分布等問題上有不同看法,但導淮入海、打通淮河入海通道,基本成為解決淮河洪澇災害的共識。然而,由于各種原因,近代“導淮”呼聲雖高漲,“導淮”卻未能真正付諸實施。

      新中國成立后,黨和國家對淮河治理高度重視,開始實現由“導淮”向“治淮”的轉變。1950年,毛澤東作了根治淮河的四次批示,他在1950720日指出:“除目前防救外,須考慮根治辦法,現在開始準備,秋起即組織大規模導淮工程,期以一年完成導淮,免去明年水患?!?span lang="EN-US">9月,又在批示中強調:“現已九月底,治淮開工期不宜久拖,請督促早日勘測,早日做好計劃,早日開工”(《建國以來重要文獻選編》第1冊,第355357頁,中央文獻出版社1992年版)。三個“早日”充分體現了毛澤東對淮河兩岸人民安危的牽掛。1950年中央人民政府政務院《關于治理淮河的決定》,明確了治理淮河的方針:“蓄泄兼籌,以達根治之目的”。具體措施是:上游修建水庫,普遍推行水土保持,以攔蓄洪水發展水利為長遠目標;中游蓄、泄兼顧,按照最大洪水來量,一方面利用湖泊洼地,攔蓄干支洪水,一方面整理河槽,承泄攔蓄以外的全部洪水;下游開辟入海水道,以利宣泄,同時鞏固運河堤防,以策安全。洪澤湖仍作為中下游調節水量之用,鑒于洪澤湖內澇嚴重,該決定還強調:“應同時注意防止,并列為今冬明春施工重點之一?!保ā督▏詠碇匾墨I選編》第1冊,第426429頁)從內容來看,《關于治理淮河的決定》突出對淮河進行全面系統的綜合治理,主要包括以下幾方面:一是成立高規格的治淮委員會,統一領導治淮工作,主任、副主任、委員人選由政務院任命,分設河南、皖北、蘇北三省、區治淮指揮部。另設上、中、下游三工程局,分別參加各指揮部為其組成部分。二是將淮河作為一個整體,一體謀劃,上、中、下游同時推進。工程實施方面分輕重緩急,有序推進,相互配合。三是開辟入海通道,提高防洪能力,同時重視建設湖泊洼地的蓄洪工程。此后,統一規劃、蓄泄兼顧、綜合治理一直成為治理淮河的指導思想。

      1981年《國務院治淮會議紀要》以蓄泄兼顧的治淮方針為原則,制定了治淮十年規劃。對于防洪問題,強調“要開辟直接入海的水道,才能根本解決洪水出路”。與此前相比,會議紀要總結了新中國治淮實踐和成就,在治淮思路上視野更加開闊,強調綜合治理,發揮整體效益:一是重視水土保持,強調“山區面積約占全領域六分之一……應廣泛植樹育草,進行水土保持,充分利用山區多種生物資源”,明確“不準毀林開荒,陡坡種植,破壞水土保持;不準破壞水利工程及其防護林木”。二是強調重視農業灌溉,發展多種經營,“丘陵區面積也約占全領域六分之一,主要威脅是干旱,需要蓄、引、提相結合,解決灌溉問題……并充分利用水利工程的優勢,發展農、林、牧、副、漁等多種經營”。三是鑒于流域出現的污染問題,開始重視污染防治,指出“淮河干流還要為兩岸農田和城鎮提供水源,發展航運、水產事業。為此應穩定水位,制止污染,保持良好水質”,強調“不準向河道、水庫內排放礦渣、粉煤灰、煤矸石、垃圾及超標準的污染物”。四是對行蓄洪區人民的生產生活予以關注,指出“要分別情況采取不同措施制定相應的政策”。五是強調“統一治理”,包括“統一規劃、統一計劃、統一管理、統一政策”,指出“淮河流域是一個整體,上中下游關系密切。必須按流域統一管理,才能以最小代價,取得最大效益”(水利部淮河水利委員會編:《治淮匯刊年鑒(1996年)》,第243246頁,1997年編印本)。

      1991年國務院發布的《關于進一步治理淮河和太湖的決定》(以下簡稱《決定》)指出,“要從人口、經濟和環境協調發展的戰略高度,認識治理淮河和太湖的重要性與迫切性,增強全民的治水意識,發揮各方面辦水利的積極性”;要“加強水資源保護。嚴禁違法圍河圍湖造田、養魚和人為設障,違法圍墾和侵占的河湖灘地要堅決退田還河還湖”(《治淮匯刊年鑒(1996年)》,第252253頁)?!稕Q定》將對生態環境的保護提升到一個新階段,認為這是治淮的重要保障。此外,再次強調“統一治理”“加強領導”的重要性,成立了國務院治淮領導小組,重視發揮流域機構統一管理的職能,要求“各地區、各部門要在流域統一規劃指導下,按確定的治理方案及實施計劃進度,分工負責,抓緊實施。要上中下游統一治理,顧大局,講整體,局部服從整體,團結治水”。治淮的目的是改善人民生活,《決定》對行蓄洪區居民的生活高度重視,指出“要嚴格控制行洪、蓄洪區人口,對經常行洪的行洪區居民,要下決心外遷。要實行防洪保險制度……要指導并資助行洪、蓄洪區居民修建莊圩、莊臺,修建永久性房屋要建平頂房”?!稕Q定》確定的治淮骨干工程至2009年全面完成,并在2020年抗擊淮河大水災中充分發揮作用。

      2003年,淮河發生了自1954年以來的最大洪水,這一年10月,國務院召開治淮工作會議,要求將加快淮河治理作為當前和今后一個時期水利建設的重點任務,早日實現淮河長治久安。12月,水利部印發《加快治淮工程建設規劃(20032007)》。除繼續堅持“蓄泄兼籌”的方針外,還強調“以人為本”“人與自然和諧相處”。此后,治淮重點工程全面提速。

      2018年,經國務院批準,國家和發展改革委員會印發了《淮河生態經濟帶發展規劃》(以下簡稱《規劃》)?!兑巹潯窂纳鷳B文明建設的視角,以綠色發展為主線,深入貫徹落實新發展理念,強調環境保護、生態修復與經濟社會協調發展,打造水清地綠天藍的生態經濟帶,將對淮河的綜合治理提升到生態文明建設的新高度。從新中國成立初期致力根治淮河水患,到20世紀90年代以來強調人與水和諧共處,再到《規劃》的提出,隨著對淮河治理認識的不斷深化,治淮實踐也不斷向縱深推進。

      對淮河的治理歷程表明,除害興利,綜合治理是關鍵。一是將淮河水系作為一個整體,不僅干流的上、中、下游要統籌謀劃,同時也要重視對支流的疏浚。二是山、水、林、田、湖、草是生命共同體,應整體推進。三是除害與興利相結合?;春游挥谖覈媳睔夂蜻^渡帶,一方面降水集中,容易泛濫成災,另一方面卻又季節性缺水嚴重,導致淮河流域農業灌溉深受影響。張謇曾指出這種現象,“非橫流千里,即赤地千里”(《代江督擬設導淮公司疏》,《張季子九錄·政聞錄》卷十)。此外,淮河水系發達,構建鐵路、水路聯通的立體交通體系,充分發揮其航運功能,也是興利的一個重要方面。未來應充分利用信息技術手段,在大數據分析的基礎上,統籌防洪、生產、航運需要,科學做好蓄、泄兼顧,不僅除害,而且興利。

      暢通下游出海是重點。歷史上的淮河與長江、黃河一樣,有獨立的出???。黃河奪淮使淮河開始與黃河共用入海水道,1851年(清咸豐元年)淮河被迫南下入長江,并最終失去獨立的入海通道。尾閭不暢導致淮河流域災害頻仍,也影響了長江下游的安全和發展。這也是近代“導淮”成為各種方案共識的原因。1998年淮河入海水道開挖,2003年入海水道濱海樞紐通水。從此,淮河有了獨立的排水入海通道,防洪、灌溉能力得到提升。入海水道二期工程的實施,不僅有助于進一步提高防洪、灌溉能力,也有助于通江達海,進一步拓展航運功能,促進淮河流域經濟社會發展。

      加強組織領導,共同治理是保障?;春迂灤┖幽?、湖北、安徽、江蘇、山東五省,協調推進、共建共享是治理淮河的組織保證。雖然張謇指出“劃界為治,兩有不利”(《江淮水利計劃第三次宣言書》,《張季子九錄·政聞錄》卷十二),呼吁淮河流域各省通力合作,但在當時根本無法實施。新中國成立后,于1950年成立了直屬政務院的高規格治淮委員會,統一領導對淮河的治理工作。同年,毛澤東在《關于導淮問題的批語》中指出:“必蘇、皖、豫三省同時動手,三省黨委的工作計劃,均需以此為中心”(《建國以來重要文獻選編》第1冊,第356頁)。在新中國的治淮方略和實踐中,加強組織領導,統一行動,共同治理,不僅是治淮方略的主要內容,也是新中國治淮取得重大成就的根本保證。

      從“導淮”到“治淮”,體現著淮河治理理念的發展與進步。強調從生態文明的視角加強淮河綜合治理,不僅抓住了淮河治理的關鍵,也開辟了治理淮河的新路徑,必將進一步促進淮河流域環境與經濟社會的可持續發展。

      來源:《光明日報》( 20201222 15版)